所属类别：债市评析

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本报记者尚晓阳

财政部部长金人庆在向刚刚结束的亚太经济合作组织财长会议提交的报告中表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。

今年以来，放开地方政府发债的声音逐渐增多。7月，财政部预算司官员称，解决地方政府性债务管理问题将是今后财税改革的一个重要方向，其内容将涉及地方债管理制度、债务规模控制、如何降低债务成本、怎样化解历史债务以及防范债务风险等。

而全国人大常委会有关人士也曾透露，《预算法》修正案有望适当放开地方政府发债。修订后，对地方政府发债会设定严格的限制条件，如发债的程序及程度等。

也有专家表示，地方政府需要可持续的资金来源，允许地方发债已是大势所趋。

地方债成“地雷区”

虽然《预算法》规定地方政府不得发行债券，但实际上，地方政府通过种种方式已经形成了多而乱的地方债务。

“发债地方政府多、数额巨大、项目繁多，成了一片‘地雷区’，已经到了必须清理整顿的阶段。”中国人民大学教授陈共的话可以说是业内的共识。

中国社科院金融所杨涛分析，目前地方政府的直接债务主要有中央政府债务转化为地方政府债务、中央财政对地方财政的项目贷款、地方政府间借款和地方政府的各种应付项目，或有债务则主要包括地方政府担保债务（包括外债）、地方国有企业债务、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等等。

“这些或有债务都会在出现清偿危机时对地方政府造成资产损失。”杨涛说：“中国如果出现经济危机，地方债务肯定首当其冲，地方债务风险甚至会危及我国整个财政和金融系统。”

但是，由于我国限制地方政府发行公债，使得这些巨额债务具有很强的隐蔽性，不会被轻易发现，透明度极差。而且这些债务的违约率较高，负作用很大。更为严重的是，在地方没有发债权力的情况下，地方财政风险就会积压到银行系统，成为金融风险。

一份来自权威研究机构的报告称，地方债务已经成为“威胁我国经济稳定和社会安全的头号因素”。与其如此，不如让地方债走到阳光下。

缓解地方资金压力

各地的城市化进程都在加速，而地方政府一直缺乏稳定可持续的资金来源。新一轮宏观调控以来，这一矛盾更加突出，这是今年以来地方发债呼声甚高的一个重要背景。

1994年分税制改革之后，地方政府的财权上收，事权下移。在经济发达的浙江，1993年财政自给率达133.27%，1994年以后这一比率大幅下降到60%左右。以营业税为例，税改后商业改征增值税，铁道、银行、保险公司的营业税又归中央财政，地方从营业税中就拿不到多少收入了。

“新一轮宏观调控以来，各地许多贷款都被叫停了，企业债发行也受限，土地出让金纳入预算管理更是断了地方政府的一条财路。”杨涛告诉记者，地方政府发债已经讨论了很多年，之所以一直没能放开，主要是中央担心风险，“在约束机制没有建立起来的前提下，可能导致债务膨胀，最后不得不让中央财政买单。”

而现在的形势是，地方政府资金压力越来越大。专家分析，未来有可能找一些资金压力大的地区进行发债试点，但短期内不会大规模做。“如果大规模放开，需要还债、信用评级、流通市场等一系列制度，否则可能会出问题。”至于发债的地方政府层级，一般是市一级。

也有业内人士提醒，在现行的政府预算管理体制不健全的情况下，贸然允许地方政府发债，可能会引发地方债发行规模失控、使用效率低下等不良后果，值得管理层深思。“尤其要警惕的是挂羊头卖狗肉，发了债搞一大堆形象工程”。(中证网)

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